淺議城市地下綜合管廊有償使用費標準制定
全國勘察設計信息網 www.sadihefei.cn
2017/8/3 6:31:20
來源： 全國勘察設計信息網
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為實現市政公用管線的“統一規劃、統一建設、統一管理”，以做到城市道路地下空間的綜合開發利用和市政公用管線的集約化建設和管理，避免城市道路產生“拉鏈路”，國務院先后發布了《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》、《國務院辦公廳關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》及《國務院辦公廳關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》等系列文件支持城市地下綜合管廊建設，全國各地區在國家政策的大力推動下，都積極參與到建設城市地下綜合管廊的大潮中來。
同時，依據財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》精神，地下綜合管廊成為國家支持的可采用PPP模式運作的城市基礎設施項目。由于運營期內收取的管廊使用費能產生穩定的現金流，因此管廊項目受到政府、社會資本及金融機構的青睞。然而，目前大部分地區的強制入廊政策及管廊使用費標準仍處于探索階段，PPP項目也缺乏普適性的可推廣經驗，管線入廊給各地政府和管廊PPP項目公司造成了極大的困擾，常常出現管廊建好就空置的情況。
管廊有償使用費標準制定存在阻礙
目前，各地在制定管廊有償使用費標準時普遍遇到如下阻礙：
首先，政府是否參與付費標準協商面臨兩難。根據《國家發展改革委、住房和城鄉建設部關于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導意見》，管廊有償使用費標準原則上應由管廊建設運營單位與入廊管線單位協商確定。對暫不具備協商定價條件的城市，有償使用費標準可實行政府定價或政府指導價。若采用政府直接投資并建設管廊的模式，那么政府將直接承擔同管線單位協商有償使用費標準的責任。由于目前管廊項目仍是“買方市場”，這不可避免地會使政府陷入“一對多”的弱勢地位。而若采用政府支付可行性缺口的PPP模式，由管廊項目公司與管線單位協商使用費的話，其很可能為了吸引入廊單位而定較低的價格，最終導致政府的缺口補助責任增加。同時由于項目的最低需求風險以及政策風險通常由政府方承擔，這同樣會使得政府須承擔起制定管廊收費標準的責任，又會讓政府陷入自行投資建設時同樣的窘境。
其次，使用費定價時，政府與管線單位出發點不同。對管線單位來說，首先考慮的是入廊和直埋的價格比較。管線入廊費制定主要考慮建設投資及回報、管線占用管廊空間的比例、如不進入管廊的敷設成本等因素。而管線日常維護費主要參考設施運行、維護、更新改造的成本，運營單位管理支出及利潤，占用管廊空間的比例及使用強度等。
如果將上述文件中所有因素都納入到管廊費中，勢必造成管線單位的成本增加。特別是，很多地方政府過于看重回收管廊建設投資，而忽視了管廊本身作為城市基礎設施的公益性。這就產生管廊使用費定價時政府與管線單位的矛盾。
另外，很多情況下，即使管廊有償使用費低于直埋敷設的費用，管線單位入廊意愿仍然不高。這是由于很多地區存在既有的直埋管線，如果入廊，將會產生額外的管線排遷費用、超前的入廊費支出以及既有管線提前停止的額外成本。即便有強制入廊政策的存在，管線單位仍可以等現有管線達到使用壽命后再行入廊事宜，這就加大了管廊空置的風險。
化解標準制定障礙的建議
針對上述管廊有償使用費標準制定的阻礙，結合筆者參與全國管廊PPP項目的經驗，認為可能的解決方案包括：
首先，政府應依據相關文件的指導，積極主動并強勢參與到管廊使用費制定的過程中去。政府應聘請具有豐富經驗的咨詢機構對本地的管廊使用費可參考因素進行量化分析，為政府決策提供堅實的依據。同時還應積極調研已進入運營收費階段的管廊項目的經驗，借鑒優勢并規避問題。
其次，在考慮節約管線單位成本的情況下，管線入廊費建議包括：如不入廊的單獨及重復敷設成本、因破損率或漏損率降低而節省的成本、由于管線使用壽命延長而節約的更新成本。而管線日常維護費建議考慮設施運行、維護、更新改造的成本、管廊使用強度、節約的管線破路維修成本等因素。
為平滑管線單位以及管廊運營單位的現金流，管線入廊費可分期由管線單位支付。另外，給水、排水類管線雖然口徑比燃氣、電信、電力的管線大，但其運營管理成本低。因此測算管線日常維護費時，應更加科學謹慎地考慮各入廊管線占用管廊空間的比例這一因素。
另外，考慮到目前管廊使用費標準制定仍處于探索階段，建議各地政府利用政策制定優勢積極培養管線單位的入廊積極性。有條件的地區可以給予管線單位一定時限內（可以為管廊建設完成后數個月）的入廊優惠，包括給予排遷補貼、入廊費減免等，提高其及時入廊的積極性，避免管廊空置，合理降低管廊運營機構的運營風險。（李世超 張耀藝）
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